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反洗錢科普專欄-“FATF第四輪互評(píng)估知多少”

日期:2020-07-16

一、FATF第四輪互評(píng)估

(一)互評(píng)估介紹

FATF的互評(píng)估(Mutual Evaluation),是指FATF每隔幾年會(huì)組織成員之間相互評(píng)估每一個(gè)成員國(guó)家或地區(qū)關(guān)于新的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)情況,其結(jié)果對(duì)一國(guó)參與全球政治經(jīng)濟(jì)合作和治理至關(guān)重要。此外,互評(píng)估結(jié)論作為《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》履約審議的重要參考依據(jù)之一,對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議執(zhí)行、全球稅收透明度論壇同行評(píng)議等方面也發(fā)揮著重要作用。不僅如此,該結(jié)論也是國(guó)際貨幣基金組織(IMF)金融部門評(píng)估規(guī)劃的構(gòu)成部分,是衡量一國(guó)金融穩(wěn)定程度的重要指標(biāo)。

(二)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

用于此次評(píng)估的 FATF 新標(biāo)準(zhǔn)共計(jì) 40 條,包括“反洗錢與反恐怖融資的政策和協(xié)調(diào)”、“洗錢犯罪與財(cái)產(chǎn)沒(méi)收”、“恐怖融資與擴(kuò)散融資”、“預(yù)防措施”、“透明度、法人和法人安排的受益所有權(quán)”、“主管部門的職權(quán)和其他制度性措施”以及“國(guó)際合作”七個(gè)方面,不僅延用了 往年FATF指引和研究報(bào)告中較為成熟的內(nèi)容,而且融合了聯(lián)合國(guó)及埃格蒙特集團(tuán)等國(guó)際組織發(fā)布的有關(guān)公約和標(biāo)準(zhǔn)。

(三)互評(píng)估進(jìn)程

截至2019年9月,F(xiàn)ATF第四輪互評(píng)估已討論通過(guò)了56個(gè)國(guó)家或地區(qū)的評(píng)估報(bào)告,其中只有意大利、瑞典和西班牙等少部分國(guó)家直接進(jìn)入常規(guī)后續(xù)進(jìn)程,而伊朗等國(guó)家繼續(xù)列入高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家。我國(guó)FATF評(píng)估于2018年6月正式開(kāi)始,現(xiàn)已完成現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估過(guò)程。鑒于我國(guó)致力于反洗錢工作的大量努力與成果,后續(xù)結(jié)果不會(huì)是反洗錢工作終點(diǎn)而是一個(gè)新的起點(diǎn)。根據(jù)FATF標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo),不斷完善我國(guó)反洗錢工作將是一項(xiàng)長(zhǎng)期且大有裨益的工作。

二、FATF第四輪互評(píng)估對(duì)我國(guó)的評(píng)價(jià)

(一)有效性評(píng)價(jià)

FATF于2019年4月17日發(fā)布了對(duì)我國(guó)第四輪反洗錢、反恐怖融資體系的有效性和合規(guī)性報(bào)告。有效性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了11 個(gè)子目標(biāo),包括內(nèi)部協(xié)調(diào)、監(jiān)管、金融制裁等,評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為高、較高、中、低四個(gè)等級(jí),以衡量反洗錢措施的實(shí)施效果。(見(jiàn)表1)

我國(guó)在此次有效性評(píng)估中,3項(xiàng)為較高,4項(xiàng)為中,4項(xiàng)為低,無(wú)高等級(jí)項(xiàng)。鑒于FATF組織對(duì)于評(píng)估工作的高標(biāo)準(zhǔn)要求,報(bào)告充分肯定了我國(guó)近些年在反洗錢工作中所取得的積極進(jìn)展,但從結(jié)果可以看出,在反洗錢有效性方面,我國(guó)仍有較大提升空間。

表1:中國(guó)有效性評(píng)估11個(gè)子目標(biāo)評(píng)級(jí)結(jié)論

有效性目標(biāo)

評(píng)級(jí)結(jié)論

風(fēng)險(xiǎn)、政策與協(xié)調(diào)

較高

國(guó)際合作

監(jiān)管

防范措施

法人

金融情報(bào)

反洗錢偵查和起訴

沒(méi)收

較高

反恐怖融資偵查和起訴

較高

反恐怖融資的預(yù)防措施和金融制裁

PF金融制裁

我國(guó)反洗錢有效性目標(biāo)表現(xiàn)較好的地方在于:(1)在2018年正式確定了識(shí)別和評(píng)估反洗錢/反恐融資風(fēng)險(xiǎn)的程序,對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力加強(qiáng),政策逐步完善;(2)利用相關(guān)政策和法律,以刑事和行政訴訟的手段追繳犯罪所得的工作取得良好成效;(3)通過(guò)預(yù)防和破壞恐怖組織活動(dòng)降低恐怖主義風(fēng)險(xiǎn),從而有效打擊了境內(nèi)的恐怖融資活動(dòng)。數(shù)據(jù)來(lái)源:《中國(guó)反洗錢和反恐怖融資互評(píng)估報(bào)告》

雖然反洗錢有效性工作取得一些階段性成果,但是仍存在一些缺陷需要加以完善,主要包括:(1)金融機(jī)構(gòu)對(duì)于反洗錢/反恐融資的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有充分的了解,且對(duì)于洗錢威脅的識(shí)別能力較差;(2)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)所實(shí)行的業(yè)務(wù)規(guī)則較為薄弱,無(wú)法有效防止濫用法人地位洗錢現(xiàn)象的發(fā)生;(3)全面實(shí)施的與貿(mào)易便利化有關(guān)的定向金融制裁存在缺少禁令、覆蓋范圍不全和執(zhí)行力不強(qiáng)的缺陷;(4)沒(méi)有一個(gè)全面的法律框架來(lái)處理與反恐融資有關(guān)的金融制裁。

(二)合規(guī)性評(píng)價(jià)

FATF 合規(guī)性評(píng)估關(guān)注該國(guó)對(duì) FATF40 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的遵循情況,根據(jù)遵循情況分為“合規(guī)”(C,完全遵守)、“大致合規(guī)”(LC,存在少量缺陷,大部分能夠完全遵守)、“部分合規(guī)”(PC,存在嚴(yán)重缺陷,絕大部分未得以遵守)和“不合規(guī)”(NC,因國(guó)家結(jié)構(gòu)、法律或機(jī)制缺陷,全部或部分要求不適用)四個(gè)等級(jí)(見(jiàn)表2)。

表2:我國(guó)技術(shù)合規(guī)評(píng)估40項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估結(jié)論

標(biāo)準(zhǔn)


評(píng)估

標(biāo)準(zhǔn)


評(píng)估

標(biāo)準(zhǔn)1

風(fēng)險(xiǎn)為本方法

LC

標(biāo)準(zhǔn)21

泄密與保密

LC

標(biāo)準(zhǔn)2

國(guó)家層面合作與協(xié)調(diào)

C

標(biāo)準(zhǔn)22

特定非金融行業(yè):客戶盡職調(diào)查

NC

標(biāo)椎3

洗錢犯罪

PC

標(biāo)椎23

特定非金融行業(yè):其他措施

NC

標(biāo)準(zhǔn)4

沒(méi)收與臨時(shí)措施

C

標(biāo)準(zhǔn)24

透明度和法人收益所有權(quán)

NC

標(biāo)準(zhǔn)5

恐怖融資犯罪

LC

標(biāo)準(zhǔn)25

透明度和法人安排所有權(quán)

NC

標(biāo)椎6

與恐怖主義和恐怖融資相關(guān)的定向金融制裁

PC

標(biāo)椎26

對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理

PC

標(biāo)椎7

與擴(kuò)散融資相關(guān)的定向金融制裁

NC

標(biāo)椎27

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利

LC

標(biāo)準(zhǔn)8

非盈利性組織

PC

標(biāo)準(zhǔn)28

對(duì)特定非金融行業(yè)的監(jiān)管

NC

標(biāo)準(zhǔn)9

金融機(jī)構(gòu)保密

C

標(biāo)準(zhǔn)29

金融情報(bào)中心

PC

標(biāo)準(zhǔn)10

客戶盡職調(diào)查

LC

標(biāo)準(zhǔn)30

執(zhí)法調(diào)查部門職責(zé)

C

標(biāo)準(zhǔn)11

紀(jì)錄保存

C

標(biāo)準(zhǔn)31

執(zhí)法調(diào)查部門權(quán)利

C

標(biāo)準(zhǔn)12

政治公眾人物

PC

標(biāo)準(zhǔn)32

現(xiàn)金跨境運(yùn)送

LC

標(biāo)準(zhǔn)13

代理行

LC

標(biāo)準(zhǔn)33

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

LC

標(biāo)準(zhǔn)14

資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)

LC

標(biāo)準(zhǔn)34

指引反饋

PC

標(biāo)準(zhǔn)15

新技術(shù)

PC

標(biāo)準(zhǔn)35

處罰

PC

標(biāo)注16

電匯

PC

標(biāo)注36

國(guó)際公司

LC

標(biāo)準(zhǔn)17

依托第三方盡職調(diào)查

LC

標(biāo)準(zhǔn)37

雙邊司法協(xié)助

LC

標(biāo)準(zhǔn)18

內(nèi)部控制境外分支機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu)

PC

標(biāo)準(zhǔn)38

凍結(jié)和沒(méi)收

PC

標(biāo)準(zhǔn)19

高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家

C

標(biāo)準(zhǔn)39

引渡

LC

標(biāo)準(zhǔn)20

可以交易報(bào)告

LC

標(biāo)準(zhǔn)40

其他形式國(guó)際合作

LC

數(shù)據(jù)來(lái)源:《中國(guó)反洗錢和反恐怖融資互評(píng)估報(bào)告》

我國(guó)在40項(xiàng)FATF標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)性評(píng)估中有7項(xiàng)合規(guī)、15項(xiàng)大致合規(guī)、12項(xiàng)部分合規(guī)以及6項(xiàng)不合規(guī),與其他國(guó)家相比處于一般水平。

一些合規(guī)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上表現(xiàn)良好,主要體現(xiàn)在:(1)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)合作程度顯著提高;(2)在原先的法律框架下,補(bǔ)充關(guān)于沒(méi)收洗錢或其他非法活動(dòng)所得的相關(guān)條款;(3)金融機(jī)構(gòu)保密法能夠適應(yīng)反洗錢/反恐融資工作的要求,保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)能通過(guò)合理手段獲取信息;(4)記錄保存工作趨于完善,相關(guān)金融機(jī)構(gòu)建立完善了交易記錄和客戶身份資料保存制度;(5)充分關(guān)注不適用(或不充分適用)于FATF建議的國(guó)家的商業(yè)活動(dòng)及交易,并且對(duì)于這些國(guó)家設(shè)立了防范措施;(6)執(zhí)法和調(diào)查機(jī)關(guān)全面開(kāi)展關(guān)于反洗錢、上游犯罪和反恐融資的調(diào)查;(7)賦予了執(zhí)法和調(diào)查機(jī)關(guān)更為廣泛的權(quán)利(取得授權(quán)后使用)。

有部分標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷未完全遵守規(guī)范,主要體現(xiàn)在:(1)我國(guó)沒(méi)有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制來(lái)解決行業(yè)內(nèi)的反恐融資風(fēng)險(xiǎn),也沒(méi)有針對(duì)反恐融資濫用風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展外聯(lián)活動(dòng);(2)在客戶盡職調(diào)查時(shí),對(duì)于客戶識(shí)別和記錄保存要求非常有限;(3)DNFBP的其他措施沒(méi)有要求報(bào)告可疑交易,也沒(méi)有要求特別注意涉及不(或不充分)適用FATF所建議的國(guó)家或境內(nèi)人員的商業(yè)關(guān)系和交易;(4)在法人的透明度和收益權(quán)上,沒(méi)有采取任何措施來(lái)確保及時(shí)獲取關(guān)于控制法人的準(zhǔn)確信息,以及保證無(wú)記名股票不會(huì)被ML濫用;(5)《信托法》所設(shè)立的民事信托沒(méi)有對(duì)于法律透明度和收益所有權(quán)做進(jìn)一步的說(shuō)明;(6)對(duì)于反洗錢/反恐融資的預(yù)防措施未涵蓋很多非金融業(yè)務(wù)部門(尤其是房地產(chǎn)部門)。

三、FATF第四輪互評(píng)估對(duì)我國(guó)反洗錢工作的建議

根據(jù)上述調(diào)查結(jié)果,F(xiàn)ATF對(duì)我國(guó)將來(lái)的反洗錢工作提出如下建議:

首先,我國(guó)應(yīng)該拓展評(píng)估信息來(lái)源,包括健全金融與特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐